提升城市流动人口的社会接纳水平

2019-06-01 07:35栏目:社会
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  徐水源 (国家卫生健康委员会流动人口服务中心副主任、研究员,经济学博士)

  2019年5月发改委刊发了《2019年新型城镇化建设重点任务》,将重点落在加快农业转移人口市民化,这也是前所未有的关注到流动人口城市接纳问题。我国是一个名副其实的人口流动大国,2018年全国流动人口数量为2.41亿人,已经自2008年以来连续11年每年全国流动人口数量保持在2亿以上,在13亿多人口中相当于每6个人当中就有1个在流动。社会接纳是流动人口社会融合的核心,所谓接纳就是制度上要开放,不能排斥;社会接纳既是流动人口在城市生活的正当需求,也体现了流入地政府和城镇居民对流动人口的包容度。中国人口流动迁移的一个显著特点是由农村向城市,尤其是向特大城市和大城市持续集中流动,这是我国经济社会发展过程中劳动力要素自由流动的自然规律和客观要求。人口流动迁移尤其是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移,不仅是引导作为重要生产要素的劳动力跨区域合理流动的必然要求,也是破除城乡二元结构的历史选择。

  进城流动人口在为城市繁荣和发展做出巨大贡献的同时并没有完全融入城市,没有享受同城市居民完全平等的公共服务和市民权利,由此形成的人口大规模钟摆式流动衍生了不少社会问题,尤其是1980年以后出生的新生代流动人口,大多回不去农村,又融不进城市,在一些城市中形成了内部的二元结构,直接影响着城市的健康发展。

  《2015年全国教育事业发展统计公报》数据显示,2015年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1367.10万人。随着流动人口家庭化趋势的不断加深,更多的子女来到父母身边,在流入地就学,流动儿童的数量还在不断增长。

  自2003年国务院《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》明确提出“要保障农民工子女接受义务教育的权利”以来,流动人口随迁子女教育工作取得了显著成效。但当下流动人口随迁子女的义务教育仍面临一些问题,不少随迁流动人口子女在民工子弟学校就学,与城市公办学校相比,其硬件和软件配置都相差甚远,其教学质量难以得到保障,流动人口随迁子女义务教育仍然是一项十分繁重的工作任务。

  流入地城市要切实落实以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主的“双为主”方针,确保进城流动人口随迁子女平等接受义务教育。完善义务教育优质资源分配和共享机制,增强流动人口随迁子女平等享受优质义务教育的机会。公办义务教育学校要普遍对流动人口随迁子女开放,按照相对就近入学的原则统筹安排流动人口随迁子女在公办学校就读,提高随迁子女公办学校入学在学率,实行流动人口随迁子女与城镇户籍学生混合编班和统一管理,促进随迁子女融入学校和城市生活,在评优奖励、入队入团、课外活动等方面,学校要做到进城流动人口随迁子女与城市学生一视同仁,使流动人口随迁子女受教育与城镇居民同城同待遇。

  我国政府出台的有关流动儿童学前教育的政策,与义务教育阶段的政策相比不仅数量少,而且在出台的时间上也更晚。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“普及学前教育”的目标,规模庞大的学前流动儿童群体在流入地能否进入幼儿园接受学前教育直接关系到这一目标的实现。由于相关政策措施尚未得到具体落实,加上公办幼儿园萎缩、民办幼儿园良莠不齐,且公立机构有户籍限制,而高质量私立机构的费用又很高等原因,流动人口随迁子女一直面临“入园难”、“入园贵”问题。

  相对于高入学率的义务教育,目前有四成的学龄前流动儿童在流入地未入读幼儿园,与城市儿童差距较大。城镇幼儿园建设要充分考虑流动人口随迁子女接受普惠性学前教育的需求,积极创造条件解决好流动人口随迁子女入园问题。大力发展公办幼儿园,提供“保基本、广覆盖”的学前教育公共服务;对在普惠性民办幼儿园接受学前教育的,采取政府购买服务等方式落实支持经费,指导和帮助幼儿园提高教育质量;加大扶贫支持力度,确保低收入家庭的流动人口随迁子女享有接受学前教育的机会。

  在义务教育结束后,流动人口随迁子女往往只能回户籍地上普通高中,一些流动人口随迁子女为了应对中考,在初中阶段就不得不回户籍地老家上学,普遍存在离校早、就业早问题。由于我国各个城市在流动人口随迁子女的数量、经济社会发展水平、产业结构布局和教育资源承载能力等方面存在较大差异,在流动人口随迁子女就地参加中考和高考门槛限制方面也不同。总的来看,目前流动人口随迁子女在流入地参加中考和高考的政策呈现出明显的省级差异,尤其是在流入地参加高考仍存在诸多限制。在中考方面,流动人口随迁子女在流入地参加中考的学校类型以“全面放开”为主,但在经济发达、人口流入量大、优质教育资源丰富的超大城市,流动人口随迁子女参加中考的门槛相对较高。

  在流动人口家庭化趋势下,将会有越来越多的流动人口子女面临在流入地参加中考和高考的问题,能否有效解决该问题关系到流动人口子女的未来发展,更关系到流入地的经济发展和社会稳定。要切实落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出的“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”要求,根据城市功能定位、产业结构布局、城市资源承载能力和自身发展情况,出台具体的支持和鼓励各地落实流动人口随迁子女就地参加中考和高考的政策,降低准入门槛,确保流动人口随迁子女接受义务教育后能在流入地顺利参加中考和高考。

  社会保险是社会保障制度和体系的核心。这是实现覆盖全民目标、促进人人享有基本社会保障最重要的举措。由于参加城镇医疗、养老、失业等会增加流动人口家庭化迁移的成本和家庭开支,目前,全部参加五险一金的流动人口占比不到2个百分点,没有参加任何保险的流动人口占到六成以上,与本地城镇居民参加社会保险差距明显。为此,要扎实推进流动人口参加全民参保计划,根据流动人口尤其是农民工最紧迫的社会保障需求,坚持分类指导、稳步推进,优先解决工伤保险和大病医疗保障问题,逐步解决养老保障问题。

  整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度,建立完善统一的城乡居民基本医疗保险制度,保障城乡居民医保制度更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效,推动基本医保、大病保险、医疗救助、商业健康保险、社会慈善等衔接配合,努力构建多层次的医疗保障体系。

  将流动人口异地就医纳入异地就医住院医疗费用直接结算覆盖范围,实现流动人口医疗费用异地报销。针对流出地和流入地工作接续困难问题,出台相关工作规范,明确界定流入地和流出地的工作范畴及工作职责,搭建方便流入地和流出地工作接续网络工作平台,克服两地工作接续问题。建立完善国家级异地就医管理和费用结算平台,加快建立流动人口跨省异地就医即时结算机制。研究制定医疗保险与大病救助等政策相衔接,逐步将流动人口纳入当地医疗救助范围。

  全面推进养老保险制度改革,进一步规范基本养老保险缴费政策,健全参保缴费激励约束机制,制定低费率、广覆盖、可转移,与现行的养老保险制度衔接的流动人口养老保险办法,将稳定就业的流动人口纳入城镇职工基本养老保险,完善灵活就业流动人口参加基本养老保险政策,做好流动人口养老保险关系异地转移与接续,按规定享有养老保险待遇。通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂,均衡地区间和企业、个人负担,加快实现养老保险全国统筹,促进人口有序流动。

  推进流动人口在城镇落户,既是我国推进以人为核心新型城镇化的现实需要,也是流动人口渴望融入城市、追求现代生活方式的迫切要求;这不仅是流动人口的最大期盼,更是我国新型城镇化成败的关键所在,在我国全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家进程中有着举足轻重的历史作用。

  要深化户籍制度供给侧改革,按照《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》要求,加快建立健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,增加吸纳农业转移人口多的城镇的财政转移支付力度,加快建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出的机制,逐步剥除附着在户籍制度上的各种社会福利,消除户口的物质化因素,恢复其本来的人口统计管理功能,打通户籍制度供给与流动人口落户需求之间的发展渠道,既能通过流动人口在城镇落户,提升我国城镇化发展水平,又能解除流动人口后顾之忧,过上幸福的城市生活。

  实施居住证制度是推进户籍制度改革的重要措施,这是我国流动人口管理政策的进一步完善和重大进步。切实落实《居住证暂行条例》,督促各城市制订本地实施办法,切实保证居住证持有人享有基本公共服务和办事便利,加快推进居住证制度覆盖全部城镇流动人口,不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。按照国务院办公厅《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》的要求,健全城市落户人口统计指标,建立城镇人口实时动态监测体系,督促地方城市政府结合实际制订落户实施方案。积极探索流动人口在城镇落户的有效措施,促进有能力在城镇稳定就业和生活的流动人口举家进城落户。

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